יוסי פרטוק
04.02.14 / 16:20
דו"ח מבקר המדינה לשנת 2013, מעלה סימני שאלה לגבי מינויים שלא במכרזים. כדאי מאוד לשולטים בכיפה לקרוא
דו"ח מבקר המדינה לשנת 2013, מעלה סימני שאלה לגבי מינויים שלא במכרזים. כדאי מאוד לשולטים בכיפה לקרוא היטב ולהפנים. הממצאים מלמדים על ליקויים, חלקם חמורים, בתפקודה של עיריית ראשון לציון בכל הנוגע להעסקת יועצים חיצוניים ומתכננים
[caption id="attachment_34365" align="alignleft" width="384"]
יוסף שפירא. מבקר המדינה[/caption] הנורמות המשפטיות המסדירות את נושא התקשרותה של עירייה עם נותני שירותים, ובין היתר יועצים חיצוניים ומתכננים, נקבעו בחקיקה ראשית, בחקיקת משנה ובחוזרי מנכ"ל משרד הפנים. בפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן - פקודת העיריות) ובתקנות העיריות (מכרזים), התשמ"ח-1987 (להלן - תקנות המכרזים), נקבעו התנאים שעל פיהם העיריות מחויבות להתקשר בחוזה להעברת טובין או לביצוע עבודה, בין במכרז פומבי בין במכרז זוטא. כמו כן נקבעו התנאים שבהם עירייה רשאית להתקשר בהליך פטור ממכרז. מטרתן העיקרית של ההוראות בפקודת העיריות, בתקנות המכרזים ובחוזרי מנכ"ל משרד הפנים היא להבטיח כי העיריות יתקשרו עם נותני שירותים רק על בסיס כישוריהם ולפי שיקולים ענייניים בלבד, וכי לכל נותן שירותים תינתן הזדמנות שווה לזכות בתפקיד. תקנה 3(8) לתקנות המכרזים קובעת כי אחד המקרים שניתן לתת פטור ממכרז הוא "חוזה לביצוע עבודה מקצועית הדורשת ידע ומומחיות מיוחדים, או יחסי אמון מיוחדים, כגון: עבודות תכנון, פיקוח, מדידה, שמאות, ייעוץ ועבודות כיוצא באלה". לאחרונה נדרש בית המשפט העליון לסוגיית פרשנותה של תקנה זו . בית המשפט קבע כי מעקרונות מינהל תקין ומדיני המכרזים ניתן להסיק כי התקשרות באמצעות מכרז פומבי עדיפה על פני דרכי התקשרות אחרות. תקנה 3(8) היא חריג לכלל וצריך לפרשה בצמצום. רק במקרים שנדרשת מומחיות מיוחדת או מדובר ביחסי אמון מיוחדים יש מקום לתת פטור ממכרז, לנוכח הייחודיות של נותן השירותים. עוד קבע בית המשפט כי גם בהליך הפטור ממכרז יש להבטיח מתן הזדמנות שווה ושמירה על טוהר מידות. בחודשים נובמבר 2012 - אפריל 2013, לסירוגין, בדק משרד מבקר המדינה את נושא העסקת יועצים חיצוניים בעיריית ראשון לציון. בדיקת השלמה נערכה במשרד הפנים. עיקרי הממצאים - פרסום הנחיות משרד הפנים עד מועד הביקורת לא פרסם משרד הפנים הנחיות לרשויות המקומיות בכל הנוגע להתקשרותן עם נותני שירותים במסגרת הפטור שנקבע בתקנות המכרזים. הקמת ועדה לבחירת יועצים בעירייה עיריית ראשון לציון פרסמה נוהל שעל פיו הוקמה ועדה לבחירת יועצים (להלן גם - הוועדה), ובו נקבע בין היתר כי הוועדה תאשר לצרף למאגר יועצים בתחומים מקצועיים וייחודיים; לוועדה יוגשו הצעות מחיר של כמה יועצים ומתכננים שאליהם פנו הגורמים המקצועיים בעירייה . על פי הנהוג בעירייה, הגורם המקצועי ממליץ לוועדה על הצעה המועדפת עליו, מנמק את בחירתו והוועדה מאשרת את ההמלצות. בהתאם לנוהל בנתה העירייה מאגר של כ-300 יועצים ומתכננים. "מומחיות מיוחדת" היא ייחוד מובהק של יועצים ושל מתכננים על פני מציעים אחרים או ידע מיוחד המצוי בידיהם ומייחד אותם לעומת נותני שירותים אחרים. מעיון בנתונים המצויים במאגר עולה כי כשליש מהיועצים (108) הם יועצים בתחומים שאין נדרשת בהם מומחיות מיוחדת או יחסי אמון מיוחדים. העירייה התקשרה בפטור גורף ממכרז עם יועצים ומתכננים בנימוק של מומחיות מיוחדת ויחסי אמון; התקשרויות שאינן עולות בקנה אחד לא עם הוראות תקנות המכרזים, לא עם פסיקת בית המשפט העליון ואף לא עם הוראות הנוהל שקבעה. ניהול מאגר היועצים והמתכננים העירייה לא קבעה אמות מידה לצירופם של יועצים ומתכננים למאגר. היא לא פרסמה באופן פומבי את דבר קיומו של מאגר יועצים ואת האפשרות לבקש להיכלל בו. העירייה בהתנהלותה זו פגעה בעיקרון מתן ההזדמנות השווה. התקשרות עם נותני שירותים שלא עמדו בתנאי הפטור ממכרז העירייה התקשרה ללא מכרז עם חבר מועצה לשעבר לתפקיד ראש מינהלת רמת אליהו . תפקיד ראש מינהלת הוא תפקיד ניהולי-ביצועי, אין לו מאפיינים של עבודת ייעוץ ואין הוא דורש מומחיות או ידע מיוחדים. העירייה התקשרה עם שתי חברות המספקות למינהל ההנדסה שירותי מיקור חוץ שאינם בגדר עבודת ייעוץ או תכנון המחייבת ידע או מומחיות מיוחדים. באחד מן המקרים פרסמה העירייה מכרז פומבי לתפקיד מנהל מחלקת תיאום וביצוע באגף בנייה ציבורית ולא הצליחה למצוא מועמד ראוי. תחת זאת היא התקשרה ללא מכרז עם משרד העוסק במתן שירותי פיקוח בתחום הבנייה, המספק לה עובדים. תפקידם של עובדי המשרד האמור המועסקים בעירייה הוא מקצועי-ביצועי בלבד ואין הוא דורש מומחיות או ידע מיוחדים. יתרה מזאת, השכלתם וניסיונם לא תאמו את דרישות הסף לתפקיד שהופיעו במכרז הפומבי המקורי. בהתנהלותה זו עקפה העירייה את חובת המכרזים ואת כללי העסקת עובדים ברשויות המקומיות. במקרה אחר התקשרה העירייה עם חברה לשיפור הישגים במבחני הבגרות בלי שקיימה תהליך תחרותי שבו נבחנו כמה הצעות. מדובר במתן שירותי הדרכה ולימוד שאין נדרשים בהם מומחיות וידע מיוחדים. לאחר כשנתיים שבהן העסיקה את החברה פרסמה העירייה קול קורא לאיתור יועצים נוספים בתחום האמור. נוסח הקול הקורא צמצם במידה ניכרת את אפשרותם של מציעים אחרים להגיש את מועמדותם. בכך ניתנה עדיפות בלתי הוגנת לחברה. שירותי דוברות, תקשורת ויחסי ציבור העירייה התקשרה עם חברה העוסקת במתן שירותי תקשורת ויחסי ציבור (להלן - חברת התקשורת) בניגוד להנחיות משרד הפנים ולפיהן את תפקיד דובר העירייה יאייש עובד הרשות המקומית. חברת התקשורת שימשה מנהלת קמפיין הבחירות ויועצת התקשורת של ראש עיריית ראשון לציון במערכת הבחירות לרשויות המקומיות שהתקיימו בנובמבר 2008. ראש העירייה, שהשתתף בדיוני הוועדה לבחירת יועצים, שנסובו על בחירת חברה לשירותי דוברות, תקשורת ויחסי ציבור, לא הצהיר על זיקתו לחברה ואף לא פנה ליועץ המשפטי לעירייה לקבל הנחיות כיצד לנהוג בסוגיה זו כדי לנטרל את החשש לניגוד עניינים. זאת ועוד, דוברת העירייה, שטרם מינויה לתפקיד שימשה נותן שירותים חיצוני לעירייה מטעם חברת התקשורת, ניהלה תהליך קבלת הצעות לקבלת ייעוץ תקשורתי למגזר הרוסי והמליצה לוועדה לבחור בחברת התקשורת שבה הועסקה בעבר. בעשותה כן, פעלה הדוברת במצב של ניגוד עניינים. התקשרות עם יועץ ראש העירייה לפיתוח עסקי הוועדה לבחירת יועצים אישרה התקשרות עם יועץ לפיתוח עסקי על סמך הצעה אחת בלבד שעליה המליץ חבר מועצה, בלי שנימקה את ההחלטה, כנדרש בנוהל של העירייה, ובלי שציינה את טיב הקשר בין חבר המועצה ובין היועץ לפיתוח עסקי שעליו המליץ. גם לראש העירייה וגם לחבר המועצה הייתה היכרות מוקדמת עם היועץ לפיתוח עסקי. חבר המועצה פנה ליועץ המשפטי החיצוני לעירייה כדי לקבל ממנו חוות דעת שעניינה אישור מינויו של היועץ לפיתוח עסקי בלי שייבחנו הצעות נוספות, וזאת לאחר שהעירייה כבר החלה להעסיקו ללא אישורה של הוועדה. נוהל בחירת יועצים ומתכננים במשך יותר מעשר שנים לא פעלה העירייה להסדרת סוגיית ניגוד העניינים בהעסקת יועצים ומתכננים; גם לאחר שפורסמו הנחיות משרד הפנים בעניין זה היא השתהתה ביישומן. בניגוד לאמור בהנחיות משרד הפנים נקבע בנוהל פנימי של העירייה כי מצב של ניגוד עניינים ייבחן בידי הגורמים המקצועיים בעירייה ולא בידי היועצת המשפטית של העירייה כנדרש. העירייה התקשרה עם נותני שירותים ללא כל הסכם וללא אישורה של הוועדה לבחירת יועצים, בניגוד לסדרי מינהל תקין ולנוהל הפנימי שקבעה. העסקת יועצים בדיעבד העירייה התקשרה עם חברה העוסקת בקורסי הכנה לבגרות ולפסיכומטרי ועם חברת הדרכה בנושאי איכות הסביבה. ההתקשרויות נעשו בטרם אישרה הוועדה את העסקתן ובטרם נחתמו עמן הסכמי התקשרות. בשישה מתוך שמונה מקרים נוספים שנבדקו החלה העירייה להעסיק יועצים ונותני שירותים בטרם נחתם עמם הסכם התקשרות. קיום יחסי עובד-מעביד בעירייה מועסקים נותני שירותים המוגדרים יועצים ושכרם משולם כנגד חשבוניות שהם מגישים לעירייה . אופן העסקתם ומהותו מאופיינים ביחסי עובד-מעביד: משך ההעסקה, אופי התפקיד, ביצוע העבודה במשרדי העירייה והחתמת כרטיס נוכחות. ההתקשרות נחזית כעקיפה של חובת המכרזים ושל כללי העסקת עובדים ברשויות המקומיות. סיכום והמלצות הממצאים מלמדים על ליקויים, חלקם חמורים, בתפקודה של עיריית ראשון לציון בכל הנוגע להעסקת יועצים חיצוניים ומתכננים. לנוכח העובדה שהרשויות המקומיות אימצו מתן פטור ממכרז בדרך של פרשנות מרחיבה לתקנות ולנוכח פסיקתו של בית המשפט העליון בנושא, על משרד הפנים לפעול בהקדם לפרסום נוהל מנחה לרשויות המקומיות בכל הנוגע להתקשרותן עם נותני שירותים במסגרת הפטור שנקבע בתקנות, שכן המצב הקיים הוא פתח להתקשרויות שאינן עומדות בחובה למתן שוויון הזדמנויות. הפטור הגורף ממכרז שנקטה עיריית ראשון לציון בהתקשרות עם יועצים ומתכננים בנימוק של מומחיות מיוחדת ויחסי אמון אינו עולה בקנה אחד לא עם הוראות תקנות המכרזים, לא עם פסיקתו של בית המשפט העליון ואף לא עם הוראות הנוהל שקבעה. על העירייה להקפיד על עריכת מכרזים, אם מכרז פומבי אם מכרז זוטא על פי סכומי ההתקשרות, ולהקפיד לקיים את ההוראות שנקבעו בתקנות המכרזים. "מומחיות מיוחדת" היא ייחודו של נותן השירות על פני מציעים אחרים או ידע מיוחד המצוי בידו ומייחד אותו לעומת נותני שירותים אחרים. על העירייה להקפיד ולהתקשר עם נותני שירותים העונים להגדרת הפטור שנקבע בתקנות המכרזים או על פי הכללים להעסקת עובדים ברשויות המקומיות. על העירייה לפרסם באופן פומבי את דבר קיומו של מאגר יועצים ומתכננים הפתוח לפניותיהם של אלה החפצים להיכלל בו. כרשות ציבורית, על עיריית ראשון לציון לפעול בשקיפות ולהעניק הזדמנות שווה לכל אדם המבקש להיכלל במאגר, לקבוע אמות מידה ברורות לכך וליתן הנמקה מפורטת בכתב לבחירה המסויימת. עד פרסום הנחיות משרד הפנים, על העירייה להקפיד ולפעול על פי הנוהל שקבעה. על הוועדה לבחירת יועצים לעמוד על כך שיתקיים תהליך תחרותי שבסופו תיבחר ההצעה הראויה ביותר מתוך כמה הצעות שהוגשו. על העירייה להנחות את הגורמים המקצועיים להימנע מלהעסיק יועצים ונותני שירותים בטרם אישרה הוועדה את העסקתם ובטרם נחתם עמם הסכם התקשרות. ...
